最高人民检察院检察长应勇指出,检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果。要健全公益诉讼检察办案规范体系,以“可诉性”提升精准性、规范性。作为区分检察公益诉讼制度和其他制度、区分公益诉讼检察建议和其他检察建议的重要依据,“可诉性”对于确保检察公益诉讼制度在法治轨道上行稳致远具有重要意义。本文重点围绕公益诉讼检察“可诉性”判断标准及办案实践中存在的问题中博证券,提出完善公益诉讼检察“可诉性”标准的对策及建议。
一、公益诉讼检察“可诉性”标准的判断问题
(一)从公益诉讼适格被告主体判定。在行政公益诉讼中,被告主体适格是公益诉讼“可诉性”最基本的要素,被告主体是否适格需要从三方面确定:一是明确行政机关是否具有监管职责,二是明确行政机关是否存在违法行使职权或不作为的具体情形,三是审前程序结束后公益仍受侵害,检察机关能否依法对其提起行政公益诉讼。《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十一条对“行政机关不依法履行职责的行为”与“公益受到侵害”的关联性进行了明确,两个要素需同时具备,案件才能进入诉讼程序。但目前办案中,部分地区行政机关在机构改革后,存在监管机关和行政处罚机关不一致的情形,比如,部分市区内的环境保护监管分局、自然资源管理分局等虽然在各自辖区内负有监督管理职责,但如需对违法行为人进行行政处罚,是由相关分局对违法行为进行实质审查后报送市局,由市局进行形式审查后以市局名义进行行政处理。若检察机关仅从行政监管和起诉主体适格角度确认被告主体,不能从根本上解决问题。
(二)从公益诉讼检察建议内容判定。制发检察建议作为检察机关提起行政公益诉讼前的必经程序,是公益诉讼检察“可诉性”的关键一环。制发检察建议和提起诉讼既具有同一性、又具有差异性,二者最终目标都是督促行政机关及时采取有效措施,保护国家和社会公共利益。但相较于诉讼程序,起诉前程序更注重社会治理和预防功能,故而制发检察建议重点在于协同治理、及时挽损,给行政机关起到提醒警示作用,证据证明标准也相对较低。诉讼程序更多体现的是检察公益诉讼中的“督促之诉”定位,行政机关怠于履职程度更为严重。在起诉案件中,诉讼请求必须与检察建议内容保持逻辑一致性,调查和取证标准更高。但在具体办案中中博证券,部分检察建议存在精准性不够的问题,主要是有的检察机关受限于与行政机关之间的专业知识差异,检察建议内容过于宽泛、不具有针对性,导致后续无法判断行政机关是否依法积极履职整改,从而影响案件的“可诉性”。当检察建议未明确行政机关履职内容时,对检察建议未提及的内容,不能以行政机关未履职或履职不到位为由提起诉讼。若检察建议监督的实质监管机关与形式监管机关不一致,实质监管机关并不能以自身名义进行行政处罚,案件不具有“可诉性”。
(三)从公益诉讼起诉前整改情况判定。2017年7月至2024年11月,全国检察机关共立案办理公益诉讼案件110.1万余件,向行政机关提出检察建议78.9万件,向法院提起诉讼6.1万件。办案体量较大,但需逐案跟进监督,故对整改情况进行“回头看”是公益诉讼检察办案的重点环节。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第四十七条规定,行政机关整改期限届满后,检察机关审查起诉期限为一个月。在此期限内,检察机关判定行政机关是否依法全面履职以及公益损害是否消除存在以下难点:一是部分案件受季节性因素影响,或是因行政机关制定整改方案需要相关部门组织鉴定等存在整改迟缓问题,中止或恢复审查的标准不好掌握,导致整改时间过长。二是对于在两个月内整改完毕的终结案件,“回头看”时发现问题反弹,如何处理不好把握。三是对于行政机关是否全面履职的判定可能有争议。比如,行政机关作出行政处罚后依法申请非诉执行,待执行程序全部完毕,公益仍处于受损状态,此情形是否可以判定行政机关依法全面履行职责,实践中有不同看法。
二、完善公益诉讼检察“可诉性”标准的建议
(一)明晰行政机关监管职责,确保公益诉讼被告主体适格。一是针对行政机关职责交叉问题,可以从立法层面和政府授权的三定方案出发,明确界定各行政机关的监管职责中博证券,制定各行政监管部门职责清单并通过政府信息公开方式对外统一进行公布,减少职能交叉模糊地带。对因地方行政职能部门权限不同导致的职能交叉和权责不清等问题,必要时可通过向立法机关提出立法建议的方式确定行政机关职责。二是要解决部分区级行政机关不能单独行使执法权的问题,可通过立法或地方性文件对区一级环保部门、自然资源部门等的监管职责进行授权,赋予区级执法部门一定的行政执法权,让区级执法机关实质审查和形式审查相统一。需由市级行政机关进行行政处理的案件,也可以通过授权的方式,由承担具体监管职责的区级机关作为行政公益诉讼适格主体,有效节约司法资源。
(二)精准规范制发检察建议,确保起诉前程序和诉讼程序有效衔接。制发检察建议必须综合考量行政机关违法性、公益损害事实以及二者之间的因果关系,结合行政机关履职情况提出有针对性、可操作性的建议内容。要避免公益诉讼检察建议与社会治理检察建议的混同。公益诉讼检察建议具有明确的履职内容,如果行政机关不能依法履职且未达到消除公益损害的效果,检察机关应当提起诉讼;社会治理检察建议主要是针对同类问题存在的制度管理漏洞,提出具有目标性和建设性的建议,推动完善制度,堵塞漏洞。社会治理检察建议不以行政机关存在违法行为和公益损害事实为前提,不符合行政公益诉讼“可诉性”判断标准,后续不宜提起行政公益诉讼。公益诉讼检察建议不能仅模糊提出“加强监管”等内容,要保证建议内容和后续诉讼请求内容的一致性。
(三)加大案件跟进监督力度,提升公益诉讼“可诉性”监督水平。制发公益诉讼检察建议后,检察机关要对建议的落实情况持续跟进监督。一是对行政机关因季节性因素、需要对受损公益进行鉴定等无法及时进行整改的案件,检察机关要建立案件流程监控机制,督促行政机关填报中止审查的事由及时间节点,确保在客观因素消除后第一时间保护受损公益。对行政机关因客观原因久拖不决,不整改或未能按期及时整改的案件,检察机关应坚决提起行政公益诉讼,及时对受损公益进行救济。二是在案件办结后发现同一问题出现反弹的,可以按照相关规定精神重新制发检察建议,对于整改不到位的直接提起行政公益诉讼。三是行政机关作出行政处理后,检察机关应结合行政机关是否督促违法行为人及时维护受损公益、是否依法代履行或申请非诉执行等方面综合判断行政机关是否依法履职,对行政机关未能依法履职的,应提起行政公益诉讼。行政机关申请非诉执行后,由于自身原因导致法院驳回非诉执行申请的,检察机关可以认定为行政机关未能及时依法全面履职,依法提起行政公益诉讼。法院依法裁定执行的案件,即使公益仍存在一定受损情形,也视为行政机关已穷尽履职手段,不宜再提起行政公益诉讼,应另行对执行情况依法进行监督。行政机关未依法履行执行裁定的,检察机关可通过公益诉讼另行监督,防止公益损害问题久拖不决。
(作者单位:吉林省吉林市人民检察院)
作者：付勋 郑鑫华新闻来源：正义网
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